Argentina, lista para lograr una nueva Ley de Biocombustibles

Por Claudio A. Molina. Valor Soja

En mayo del año próximo habrán transcurrido quince años desde la sanción de la Ley 26.093, la que promociona la producción, comercialización y uso sustentable de los biocombustibles en Argentina.

Sin dudas, el resultado del referido régimen ha sido muy positivo para el país en materia de diversificación de la matriz energética, reducción de gases efecto invernadero –GEI’s-, agregado de valor a la producción agrícola en origen (industrialización de la ruralidad, con los consiguientes procesos de inversiones y generación de empleos, como así también, impacto positivo en las economías regionales) y sustitución de importaciones de combustibles.

Los adversarios a este tipo de desarrollo, en el período previo a la sanción de la citada ley, no creían que el mismo fuera posible y reaccionaron tarde para instalar su lobby negativo. Pero ahora, saben que no pueden “dormirse” y, de manera organizada, tratan de evitar desde hace bastante tiempo que el programa de biocombustibles continúe en el país o al menos que mantenga beneficios esenciales para su efectividad.

Con el paso del tiempo fueron perdiendo vigencia verdaderas campañas mundiales provenientes de agentes económicos vinculados al negocio del downstream de petróleo y aliados, para invadir de miedo a la opinión pública y, por ende, a los consumidores; desde la instalación del falso dilema “alimentos versus combustible”, la “agflación” generada por el uso de estos combustibles biológicos, el supuesto deterioro de los motores cuando se usen mezclas con cortes similares a los usados en Argentina, el alto impacto generado por esas mezclas en los surtidores, etcétera.

En varios países importantes del mundo hay debates serios que anuncian próximas legislaciones que pondrán fecha de vencimiento al uso de gasoil –primero- y gasolina o nafta –después-, luego que desde 2012 la Agencia Internacional de Investigaciones sobre el Cáncer, dependiente de la Organización Mundial de la Salud (OMS), informara a la opinión pública que la combustión de diésel genera cáncer de vejiga y de pulmón en el ser humano, y que dicho organismo tenía elementos de juicio para encuadrar a la combustión de nafta como probable generadora de cáncer en el ser humano también.

Destaco que varios refinadores de petróleo de Argentina soslayan esa situación e intentan alargar el horizonte de su negocio tradicional a costa de los impactos ambientales y en la salud que esa actividad genera, “colonizando”, si hace falta, espacios de poder dentro de la gestión pública, instalando el miedo en contra del uso de biocombustibles y sobredimensionando habitualmente las debilidades que los mismos presentan.

A través de cuatro leyes nacionales, nuestro país asumió fuertes compromisos vinculados a la mitigación de los efectos del cambio climático, a saber:

1. Ley Nº 24.295 de 1993, por la que se aprobó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

2. Ley N° 25.438 de 2001 por la que se aprobó el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebrado en 1997 y convertido en Tratado Internacional el 16 de febrero de 2005.

3. Ley N° 27.270 de 2016, por la que se aprobó el Acuerdo de París celebrado en el Marco de la XXI Cumbre de Cambio Climático en diciembre de 2015 y ratificado en la sede de la ONU en abril de 2016.

4. Ley N° 27.520 de 2019 por la que se establecieron los Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático

La presencia de los biocombustibles, en la medida que los mismos sean producidos por agentes económicos independientes a los refinadores de petróleo, ayuda a la desconcentración del mercado de combustibles líquidos en Argentina, que es de tipo oligopólico, con un jugador –YPF S.A.– de posición cuasi dominante. En este mercado, tres jugadores conjuntamente tienen una participación cercana al 90 % del total, correspondiendo a YPF entre un 55% y 60% de la misma.

Recordemos que YPF S.A. es un ente que opera dentro del derecho privado, bajo la forma de sociedad anónima con participación estatal mayoritaria, y accionistas privados en más del 40 % su capital, fundamentalmente, extranjeros. O sea, está muy lejos de ser la recordada “Yacimientos Petrolíferos Fiscales”.

Toda vez que el Estado no interviene los precios de los combustibles líquidos en Argentina, los refinadores de petróleo tratan de maximizar sus beneficios estableciendo esos precios en niveles equivalentes a la paridad de importación, con márgenes técnicos de refinación muy por encima de los vigentes en los principales mercados mundiales.

Es muy preocupante la manera en que algunos refinadores de petróleo soslayan la legislación vigente en la materia y en muchos casos no cumplen con sus obligaciones de incorporar el contenido de biocombustibles mínimo –establecido por legislación– a los combustibles minerales que comercializan. Esa práctica cambia la calidad del producto ofrecido al consumidor, la estructura impositiva y daña la economía y finanzas de los productores de biocombustibles.

Incluso llegan también a soslayar los importantes aportes que realizan los biocombustibles a la calidad de los combustibles minerales, como es el caso del contenido de octano que aporta el bioetanol a las naftas, sustituyendo aditivos usados tradicionalmente como antidetonantes de las mismas, los que por lo general son más caros, se importan en buena cantidad y son cancerígenos, o la reducción de emisiones de material particulado que aporta el biodiesel al mezclarse con gasoil

Las diferencias en la curva de maduración tecnológica y en las escalas relativas –la producción de naftas en Argentina es alrededor de seis veces mayor que la de bioetanol, por citar un ejemplo–, convierten en poco probable que en un corto y mediano plazo los combustibles biológicos puedan ser más baratos que los combustibles minerales (claro está, toda vez que la medición se haga con la contabilidad tradicional, la que no computa las externalidades negativas que genera la combustión de estos últimos, antes citadas).

No es menor el hecho que naturalmente el proceso vinculado a la siembra, cuidado del cultivo, cosecha, almacenamiento y transporte de las materias primas agrícolas obtenidas, resulta más costoso que las actividades vinculadas al upstream y midstream de petróleo. Recordemos que el petróleo ya fue producido por la naturaleza hace millones de años, mientras que las materias primas agrícolas utilizadas en la producción de biocombustibles deben ser producidas por el hombre desde cero.

En atención a que los biocombustibles son limpios, en nuestro país están fuera del alcance de los Impuestos a los Combustibles Líquidos y el CO2, como también lo está el gas vehicular aun proviniendo de fuentes minerales.

Los impuestos a los combustibles líquidos y al carbono están fundamentados en la necesidad de mitigar los problemas relacionados con la salud y el medio ambiente derivados de la quema de combustibles minerales, a pesar que, por necesidades fiscales, se conviertan en “atractivos” para justificar la respectiva recaudación que los mismos traen consigo y de una manera muy fácil.

Algunas refinadoras de petróleo instalaron en la opinión pública, confundiéndola, la cuestión del costo fiscal asociado al uso de biocombustibles, para impedir el desarrollo de éstos, haciendo público un mensaje por el cual, de acuerdo a su opinión, los biocombustibles no aportan lo que le cuestan al Estado por la desgravación existente. Soslayan así las externalidades negativas que producen los combustibles minerales al medio ambiente y a la salud pública.

Sin la existencia de un programa de incentivos, el desarrollo de los biocombustibles en Argentina, como en cualquier parte del mundo, se detendrá. En medio de ese contexto, el Poder Ejecutivo está facultado a extender la vigencia de la Ley 26.093, computando los quince años de duración de su régimen de promoción, desde el inicio efectivo del mandato de corte de combustibles minerales con biocombustibles, el cual ocurrió en 2010 de acuerdo a lo establecido en los artículos 7 y 8 de la ley que nos trata. Por lo tanto, por un simple decreto, el Poder Ejecutivo podría extenderla hasta el 31 de diciembre de 2024 (ni más ni menos tiempo).

No obstante ello, una cantidad importante de actores privados integrantes de la cadena de valor de biocombustibles consideran que es mucho más eficiente lograr en el Congreso de la Nación, la sanción de una nueva ley, en base a los siguientes fundamentos:

1. Una conjunción entre problemas de gestión de la Autoridad de Aplicación de la Ley 26.093 y vacíos reglamentarios han motorizado en el pasado una importante cantidad de presentaciones de medidas cautelares autónomas, por parte de los productores de biocombustibles, que tuvieron sentencia favorable para los actores en la Justicia Federal en lo Contencioso Administrativo, estando las mismas vigentes a la fecha y produciendo un destacado nivel de conflictividad, el que muy probablemente se mantendrá mientras se mantenga el actual régimen, al extenderse los derechos adquiridos asociados.

2. Importantes inversiones –con el consecuente impacto positivo en la generación de empleos– están condicionadas al establecimiento de un horizonte largo y previsible en materia de reglas de juego del programa nacional de biocombustibles, hecho compatible con la sanción de una nueva ley, cuyo texto más recomendable es el que se desprende del anteproyecto de ley aprobado en 2019, realizado en el ámbito de la Liga Bioenergética de Provincias.

3. La ley 26.093 regula desde 2006 la producción, comercialización y uso sustentable de los biocombustibles en Argentina; la misma  cumplió un ciclo exitoso, más allá de varias de sus regulaciones que debieron ser optimizadas. Pero en el contexto actual, los avances  técnicos y científicos producidos en las últimas dos décadas, recomiendan la  sanción de una nueva ley, estableciendo flamantes senderos de mandatos para una intensificación en el uso de los biocombustibles, incorporando, al mismo tiempo, nuevos procesos y productos que promuevan mayor eficiencia en toda la cadena de valor respectiva.

4. Una nueva ley crea instituciones para favorecer la mayor participación de las provincias en un modelo de promoción federal de los biocombustibles, facilitando la introducción de programas regionales que sean funcionales a las demandas de las zonas respectivas.

5. El anteproyecto de ley de biocombustibles elaborado en el seno de la Liga Bioenergética de Provincias –antes referido– establece como porcentajes mínimos de corte el 15% en el caso de gasoil con biodiesel (B15) a partir del primer año de su vigencia y del 15% de bioetanol anhidro con naftas (E15), en este último caso, incrementando en tres puntos el porcentaje de mezcla actual (E12) desde el inicio de su vigencia, pero estableciendo que el corte con naftas se pueda ampliar gradualmente al 18% dentro de los dieciocho meses de vigencia de la nueva norma hasta llegar a un corte del 27,5% a fines de 2027 como máximo, porcentaje que ya utiliza el mercado automotor de Brasil. En todos los casos, la Autoridad de Aplicación puede mantener en estaciones de servicio un surtidor de respaldo, durante un tiempo indefinido, con E15 y B12, para abastecer a los vehículos más viejos.

6. En cuanto al biodiesel, el proyecto contempla la asignación de una cuarta parte de la demanda actual para la mezcla con un 10% de biodiesel a la libre competencia, para facilitar así el ingreso al mercado interno de productores del biocombustible que no tienen cuotas asignadas. Establece que la mezcla obligatoria alcance un contenido de biodiesel del quince por ciento (15%) a partir del año de vigencia de la ley, con una participación de dos terceras partes para el segmento de cuotas distribuidas y de una tercera parte para el segmento de libre competencia. En el caso de bioetanol anhidro, hasta un volumen anual de 1.250.000 m3 anuales, la distribución de la oferta se reparte en partes iguales entre el producido a partir de derivados de caña de azúcar y de maíz, con independencia de la oferta que se pueda agregar con derivados de otras materias primas renovables.

7. Con una nueva ley se limitaría el nivel de discrecionalidad, el que se torna particularmente arbitrario en épocas inestables. Es posible además establecer por ley un régimen sancionatorio mucho más riguroso que el establecido por la actual norma, la cual eventualmente lleva a situaciones donde resulta beneficioso para un determinado actor no cumplir con sus obligaciones, dado que las eventuales multas que podría soportar son menores al beneficio obtenido.

*Director Ejecutivo de la Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno

Fuente: Valor Soja